Lois de finances : tout ce qui change pour les collectivités

Publié le par Rémi BEAUTO

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La loi de finances pour 2013 et la dernière loi de finances rectificative de 2012 ont été publiées le 30 décembre 2012 après un débat parlementaire assez inhabituel. Le Sénat laissait d'habitude son empreinte sur les finances locales à l'occasion de l'examen des textes financiers de fin d'année. Or en 2012, les sénateurs de droite et d'extrême gauche s'étant ligués pour rejeter ces textes, c'est presque uniquement à l'Assemblée que s'est joué le sort des mesures des lois de finances. Au final, les deux textes font évoluer la péréquation et prévoient une kyrielle de mesures fiscales dans des domaines très divers. Ils mettent en place deux fonds, l'un au profit des départements en difficulté, l'autre en faveur des collectivités piégées par les emprunts toxiques. Retour détaillé sur toutes les dispositions à retenir en matière de finances locales.

Dotations de l'Etat aux collectivités

Le Parlement a modifié à la marge la programmation des dotations pour 2013 prévue par le gouvernement lors du dépôt du texte en Conseil des ministres le 28 septembre (sur ces dispositions, lire notre article du 15 octobre 2012). Pour l'essentiel, la loi de finances pour 2013 (article 38 de la LFI) entérine le gel en valeur, pour la troisième année consécutive, de 50,5 milliards de dotations de l'Etat aux collectivités (sur les 72,6 milliards de concours financiers alloués par l'Etat aux collectivités, sans compter la fiscalité transférée). Principale dotation, la dotation globale de fonctionnement (DGF) va croître de 115,7 millions d'euros (soit +0,3%) pour atteindre 41,5 milliards d'euros. Cette évolution sera compensée par une diminution des allocations compensatrices d'exonération de fiscalité locale.

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) demeure à l'abri des effets du gel. D'un montant de 5,6 milliards d'euros, il est en progression de 120 millions d'euros.

Les dotations de péréquation vont bénéficier d'un gros coup de pouce (LFI, art. 111). Celles du secteur communal vont progresser à elles seules de 208 millions d'euros. La progression de la dotation de solidarité urbaine (+119 millions d'euros) et de la dotation de solidarité rurale (+78 millions d'euros) sera deux fois supérieure à celle de 2012.
Ces options seront financées par la poursuite de la réduction de la dotation de compensation de la "part salaires" des communes et EPCI et de l'écrêtement du complément de garantie des communes. Ce dernier pourrait atteindre 121,5 millions d'euros (il faut attendre la réunion du Comité des finances locales de février prochain pour connaître son montant exact) et concernera, en tout état de cause, plus de communes qu'en 2012 (3.873 communes avaient été visées l'année dernière). L'absence de strates démographiques et la meilleure prise en compte des charges dans le dispositif devraient conduire à ce que la minoration du complément de garantie soit mieux partagée (par le passé, les grandes villes ont été très sollicitées).
Directement en réponse à la grève de la faim du maire de Sevran, le gouvernement a décidé de porter la dotation de développement urbain (DDU) de 50 à 75 millions d'euros. L'effort sera concentré sur les 50 communes les plus pauvres éligibles à la dotation. Malgré la contestation du Sénat et de nombreux députés de l'opposition, la mesure sera financée par une réduction plus importante que prévue des allocations compensatrices d'exonération de fiscalité locale (de -15,7% contre –13,6% programmés au départ).
Très étoffé, l'article 111 de la LFI fixe les règles de répartition de la DGF. L'une des nouveautés porte sur le calcul de la fraction "cible" de la dotation de solidarité rurale (DSR), avec l'introduction du critère du revenu par habitant à hauteur de 30%. Par ailleurs, l'article apporte des ajustements techniques à la réforme du potentiel financier des communes, mise en œuvre en 2012. Il modifie encore les modalités de mise en oeuvre d'une garantie pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de péréquation des régions.

Les intercommunalités qui naîtront par la fusion de deux communautés ou plus bénéficieront d'une dotation d'intercommunalité calculée selon des règles moins favorables que jusqu'à présent. La perspective de plus de 200 fusions dans les prochaines années a incité le gouvernement à mettre un terme aux effets d'aubaine que générait la législation. Contre l'avis d'une partie des députés (et de l'Assemblée des communautés de France) qui défendaient une solution moins brutale, le gouvernement a quasiment mis fin à la carotte financière dont bénéficiaient les EPCI issus d'une fusion. La progression du coefficient d'intégration fiscale (CIF), ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, sera, en effet, plafonnée à hauteur de 1,05 fois le CIF moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté, ou 1,05 fois la dotation moyenne par habitant.

Aides aux collectivités en difficulté

Fin 2010, une aide exceptionnelle de 150 millions d'euros avait été accordée aux départements en difficulté. La loi de finances rectificative (LFR) pour 2012 prévoit en son article 48 une aide du même type, dont le montant de 170 millions d'euros proviendra d'un prélèvement sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
Le fonds sera réparti en deux parts égales de 85 millions d'euros, répondant à deux modes de répartition différents. Les ressources de la première section seront attribuées en fonction de quatre critères (proportion de bénéficiaires de l'allocation personnalisée pour l'autonomie, revenu moyen par habitant, proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active, proportion de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap) et de la population de chaque département bénéficiaire. La seconde enveloppe doit répondre à des situations au cas par cas. Elle s'adresse "à des départements connaissant une situation financière dégradée du fait en particulier du poids des dépenses sociales".
La création de ce fonds a fait l'objet de longs débats et a été l'occasion d'un affrontement entre les élus des champs et ceux des villes. On a aussi observé de profondes divergences de vues entre l'Assemblée et le Sénat. En nouvelle lecture, les députés sont revenus sur des amendements votés en première lecture contre l'avis du rapporteur général et celui du gouvernement, qui se révélaient plutôt favorables aux départementaux ruraux.

L'article 4 de la LFR crée quant à lui, à l'initiative du gouvernement, un fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts toxiques. Selon le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, ce fonds de nature "pérenne" aura "vocation à être abondé chaque année". En 2013, il sera d'un montant de 50 millions d'euros, une somme relativement faible au regard du surcoût lié aux emprunts dangereux, que la commission d'enquête de l'Assemblée présidée par Claude Bartolone a chiffré, fin 2011, à 730 millions d'euros par an pour le secteur public local au sens large (y compris les hôpitaux et les organismes de logement social) et "dans le cas d'une forte dégradation des paramètres de marché". Des élus de tous bords, de même que l'association Acteurs publics contre les emprunts toxiques, n'ont pas manqué de le souligner.
Ce fonds soulagera quand même un peu les collectivités concernées en permettant, en particulier, une prise en charge partielle du surcroît des intérêts financiers résultant de la renégociation de la dette toxique. De plus, les plus petites pourront bénéficier d'une aide financière pour avoir recours à des experts financiers privés. Les collectivités intéressées devront signer une convention avec l'Etat, après que la chambre régionale des comptes aura donné son avis.
L'ensemble des collectivités territoriales financeront le fonds à hauteur de 50%, via une réduction du produit des amendes de police, ce que des députés de l'opposition et les sénateurs de tous bords ont très vivement dénoncé.

Péréquation des ressources fiscales des collectivités

Le rythme de montée en puissance du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic) mis en place en 2012, sera respecté (LFI, art. 112) : il sera doté de 360 millions en 2013 (contre 150 millions en 2012). Comme prévu, le revenu par habitant sera pris en compte à hauteur de 20% dans la détermination des prélèvements. En outre, le plafond des prélèvements sera relevé de 10% à 11% des ressources fiscales prises en compte pour le potentiel financier agrégé. Les modalités de la répartition entre l'EPCI et les communes membres sont également revues (aussi bien pour les prélèvements que pour les reversements). Les règles de répartition à la majorité des deux tiers sont davantage encadrées. Quant aux modalités de la répartition de droit commun, elles doivent reposer sur le coefficient d'intégration fiscale (CIF).
Les évolutions souhaitées dès le départ par le gouvernement ont donc été validées. Les travaux parlementaires ont assez peu fait évoluer le dispositif. Les députés ont seulement renforcé la condition de la pression fiscale permettant de bénéficier des versements du Fpic. En-dessous d'un effort fiscal de 0,75, un ensemble intercommunal sera écarté du bénéfice du Fpic (contre un seuil de 0,5 actuellement).

Par ailleurs, les députés ont aménagé le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF). Ils ont exempté de contribution à ce fonds les communes franciliennes figurant parmi les premières dans le classement de la dotation de solidarité urbaine (c'est-à-dire celles qui sont éligibles à la DSU-cible). Les communes franciliennes les plus riches participeront au FSRIF au maximum à hauteur de 10% de leurs dépenses de fonctionnement (le gouvernement prévoyait un plafond de 11%), selon l'accord trouvé entre les collectivités membres du syndicat mixte Paris métropole.

Contrairement au fonds de péréquation du secteur communal, les mécanismes de péréquation entre les départements et entre les régions ont subi des modifications substantielles (pour ce qui est de la péréquation entre les départements, ces évolutions ont été introduites dans la dernière ligne droite de la discussion de la loi de finances).
Le Parlement a modifié les règles de contribution au fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par les départements, qui se met en place cette année (LFI, art. 113). Le fonds doit redistribuer quelque 60 millions d'euros en mettant à contribution 27 départements. Pour une somme totale de 30 millions d'euros (mais d'au moins 60 millions d'euros en 2015), ces départements seront prélevés parce qu'ils bénéficient d'un produit de CVAE par habitant élevé par rapport à la moyenne. Par ailleurs, 18 départements, parmi ces 27, devront acquitter une seconde contribution. Ces départements bénéficient d'une évolution plus importante que la moyenne de la croissance du produit de la CVAE. Enfin, les départements disposant de ressources de CVAE particulièrement abondantes (en prenant en compte leur population) seront assujettis à un prélèvement complémentaire. La moitié des départements de métropole bénéficieront du fonds en fonction de plusieurs critères, parmi lesquels le revenu par habitant comptera pour 60%.

Les modalités du fonds de péréquation des ressources régionales issues de la réforme de la fiscalité directe locale qui se met en place en 2013 sont encore revues (LFI, art. 113). "Le dispositif a pour vocation de réduire les écarts de taux d'évolution cumulée de produits 'post TP' par rapport à la moyenne", a expliqué le rapporteur général du budget à l'Assemblée. Sont ainsi contributrices les régions dont le taux d'évolution de produits post TP est supérieur à la moyenne. Le reversement est calculé comme "le miroir" du prélèvement. Ainsi, les régions qui ont un taux d'évolution cumulée de produits post TP inférieur au taux moyen sont bénéficiaires.

A l'initiative du gouvernement, les critères d'attribution du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements ont été revus, afin de prendre en compte le revenu par habitant (LFI, art. 113). Lorsque celui-ci sera inférieur à la moyenne, le département sera bénéficiaire du fonds. De plus, un tiers des ressources du fonds sera réparti non plus en fonction du potentiel financier, mais en fonction du revenu par habitant pondéré par la population. L'introduction de ce nouveau critère permet de mieux tenir compte des charges des départements et de "ne pas pénaliser les territoires industriels", selon la ministre Nicole Bricq.
Toujours s'agissant du fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements, la loi de finances (LFI, art.113) assouplit les conditions permettant au Comité des finances locales, en cas de baisse du produit dégagé par le dispositif, d'avoir recours au fonds mis en réserve lorsque les recettes des DMTO sont élevées (120 millions d'euros en 2012).
Ces nouvelles modalités des fonds de péréquation sur la CVAE et les DMTO des départements (de même que celles concernant le fonds exceptionnel de soutien aux départements) ont occasionné une levée de bouclier des sénateurs issus des zones rurales.

Mesures fiscales

La LFR (art. 46) apporte une réponse à la colère des petits patrons qui, courant novembre, avaient constaté d'importantes augmentations du montant de leur cotisation foncière des entreprises (CFE). La loi donne la possibilité aux communes et groupements à fiscalité propre de revenir en partie, ou en totalité, sur les hausses de cotisations résultant en 2012 de l'augmentation de la base minimum décidée en 2011. Les assemblées locales qui souhaitent s'en saisir devront prendre une délibération au plus tard le 21 janvier 2013. Selon un projet d'arrêté du ministre en charge de l'économie, le montant de la prise en charge sera identique pour tous les contribuables d'une même catégorie (ceux dont le chiffre d'affaires est inférieur à 100.000 euros et ceux dont le chiffre d'affaires est supérieur à ce seuil).

Au-delà de l'urgence à agir, les députés ont commencé à réformer la cotisation minimum de CFE en créant une nouvelle tranche d'imposition à la cotisation minimum de CFE (LFR, art. 37). Le but : renforcer la progressivité de l'impôt. A partir de 2013, les contribuables appartiendront à trois catégories, selon le montant de leur chiffre d'affaires hors taxes: moins de 100.000, entre 100.000 et 250.000, au-delà de 250.000 euros. Pour chaque tranche, les collectivités fixeront les bases à l'intérieur des limites respectives suivantes : entre 206 et 2.065 euros, entre 206 et 4.084 euros, entre 206 et 6.102 euros. Pour fixer la base minimum de la nouvelle tranche applicable à 2013, les communes et les EPCI à fiscalité propre devront prendre une délibération au plus tard le 21 janvier 2013.
Toujours s'agissant de la CFE, on notera que les auto-entrepreneurs qui ont bénéficié, au titre des années 2010 et 2011, de l'exonération de CFE seront, dans les mêmes conditions, exonérés de cette taxe au titre de l'année 2012.

C'est un peu une surprise, la loi de finances rectificative ne lance finalement pas la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation. Les sénateurs avaient adopté un amendement du gouvernement qui posait les principes d'une réforme. Mais ils ont ensuite rejeté le collectif budgétaire, annulant du même coup l'amendement gouvernemental. Or, contrairement à des déclarations faites dans les couloirs du Sénat, le ministre délégué chargé du budget n'a pas déposé, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, un amendement qui aurait pu inscrire de nouveau la réforme dans la loi.
Le dispositif dévoilé au Sénat en première lecture par le gouvernement prévoyait une phase d'expérimentation en 2014 et 2015 dans trois départements. Après l'élaboration d'un bilan remis au Parlement, la généralisation aurait débuté en 2016. Les nouvelles valeurs locatives auraient été prises en compte en 2018 pour le calcul des impôts. En nouvelle lecture au Sénat, le rapporteur général de la commission des finances, François Marc est demeuré optimiste. "Il faut considérer cet amendement [celui que le gouvernement a présenté en première lecture devant les sénateurs] comme un engagement politique de la part du gouvernement". Il a rappelé que cet amendement prévoyait de "consacrer la première moitié de l'année à venir à la concertation entre les différents acteurs, de manière à aboutir, à l'automne 2013, à la rédaction d'un dispositif complet et détaillé".

Globalement, la LFR procède à de nombreux ajustements de la fiscalité locale avec ses articles 37 et suivants, pour des dispositions très hétéroclites. Ces adaptations sont en particulier nécessitées par la suppression de la taxe professionnelle et la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale.
Contre l'avis du gouvernement, les députés ont indexé (LFR, art. 37) l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur l'inflation - les bases de cette nouvelle taxe n'étaient pas indexées jusqu'à présent. En outre, l'article 37 de la LFR revoit les modalités de fixation de la cotisation minimum de CFE dans le cas particulier d'un rapprochement entre des EPCI. Les mécanismes de garantie de ressources de la réforme de la fiscalité professionnelle locale sont complétés afin de prendre en compte le cas des communes qui changeraient d'EPCI de rattachement à l'occasion des recompositions de la carte intercommunale. La taxe sur les surfaces commerciales fait l'objet de légers réaménagements. L'article repousse du 31 mars au 15 avril la date limite de vote par les conseils municipaux ainsi que par les organes délibérants des EPCI, des départements et des régions du budget primitif et des taux de fiscalité directe locale. Il prévoit les modalités de détermination de la valeur locative des ports de plaisance.
La loi de finances rectificative prévoit aussi des modalités spécifiques de délibération, pour les EPCI qui appliquent pour la première fois, à la suite d'une création, d'une fusion ou d'un changement de régime fiscal, le régime de la fiscalité professionnelle unique en 2013. Ces modalités spécifiques de délibération seront également applicables en cas de rattachement de communes à un EPCI à fiscalité professionnelle unique ou à fiscalité professionnelle de zone et en cas de création de commune nouvelle. Elle adapte les modalités de l'intégration fiscale progressive en cas de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre (LFR, art. 38 et 41). Elle clarifie les dispositions relatives à la détermination des attributions de compensation dans le cadre de la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (LFR, art. 40). Elle adapte les modalités de comptabilisation des effectifs de la SNCF pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (LFR, art. 39). L'article 42 de la LFR supprime la nécessité d'une délibération préalable des EPCI pour la création des commissions intercommunales des impôts directs (la décision de l'administration d'Etat suffira).

Parmi les mesures fiscales de la loi de finances pour 2013, on retiendra la revalorisation forfaitaire de 1,8% (soit le taux de l'inflation prévu pour 2013) des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales. Autre mesure non négligeable : l'adaptation du dispositif de limitation de la possibilité pour les entreprises de déduire les charges financières de l'assiette de l'impôt sur les sociétés (LFI, art. 23), qui doit permettre à l'Etat de réaliser 4 milliard d'euros d'économies. En accord avec le gouvernement, les parlementaires ont pris soin d'exclure du champ d'application du rabot les charges financières liées aux biens acquis ou construits par des concessionnaires et délégataires de services publics, ainsi que par des partenaires privés de partenariats public-privé. En sachant que cette exonération ne concernera que les seuls contrats signés avant la promulgation de la loi de finances. Sans cette décision, les entreprises concernées auraient certainement révisé leurs tarifs à la hausse, entraînant une augmentation des coûts pour les collectivités.
On retiendra aussi la mesure de l'article 101 (LFI) qui prévoit la suppression de l'exonération de redevance d'archéologie préventive (RAP) dont bénéficiaient jusqu'à présent les constructions individuelles. La disposition s'appliquera aux demandes d'autorisations de construire déposées à partir du 1er janvier 2013.

Les deux lois de finances de la fin de l'année 2012 ne sont qu'une étape. Elles apportent des réponses sur plusieurs dossiers sensibles : cotisation foncière des petites entreprises, emprunts toxiques, difficultés financières des départements, intégration fiscale des EPCI... Mais le législateur et le gouvernement vont devoir se remettre au travail très rapidement. Car les réponses sont imparfaites et, souvent, ne vont probablement pas assez loin. Sur la CFE par exemple, les décideurs publics devront trouver un mode de taxation plus juste. Quant aux modifications apportées aux dispositifs de péréquation entre les départements, apparemment sans réelle concertation, elles ont généré des tensions qui vont laisser des traces.
Les défis sont donc nombreux. Du côté du gouvernement, les projets ne manquent pas. Parmi eux figurent de nouvelles adaptations de la réforme de la fiscalité locale, le chantier de la péréquation, ou encore le financement pérenne des prestations sociales versées par les départements. S'agissant de la révision des valeurs locatives, la volonté de réforme du gouvernement semble également bien présente. Mais ces intentions doivent encore être gravées dans le marbre de la loi. La loi de décentralisation qui sera présentée en Conseil des ministres au premier trimestre, et bien plus encore la loi de finances pour 2014, seront des terrains sur lesquels se joueront ces réformes. 

Thomas Beurey / Projets publics

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